法治縱橫
行政復議機關未通知與案件有利害關系的第三人參加行政復議是否屬于程序違法?
發布時間:2017/11/8  瀏覽次數:18207 次  來源:渭南市人大常委會法工委  作者:渭南市人大常委會法制工作委員會委員 周哲
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行政復議機關未通知與案件有利害關系的第三人參加行政復議是否屬于程序違法?

作者:渭南市人大常委會法制工作委員會委員 周哲


雖然法律對行政復議機關通知第三人參加行政復議已有明確規定,但在司法實踐過程中,仍然有一些法院對該問題存在不同的判決結果。筆者以下面案例為引,就有關行政復議機關在行政復議過程中未通知與案件有利害關系的第三人參加行政復議是否屬于程序違法的問題,提出自己的看法。

一、案情摘要及處理結果

2003年11月27日,李甲、李乙與王甲、王乙達成《關于李王兩家砌筑界墻的協議》,就李王兩家的界墻進行了明確的約定。2013年4月17日,李甲因該界墻問題向某縣政府提出土地確權申請書,王甲獲悉后以確認《關于李王兩家砌筑界墻的協議》合同無效的訴訟請求起訴至法院,確權中止。

2014年4月19日,某縣人民法院作出(2013)某民初字第x號《民事判決書》,判決駁回王甲的關于確認《李王兩家砌筑界墻的協議》確認合同無效的訴訟請求。王甲不服上訴,2014年9月20日,某縣的上一級法院,即某某市中級人民法院作出(2014)某民終字第xx號《民事判決書》,判決駁回王甲的上訴,維持原判。王甲又以變更合同的訴訟請求起訴至法院,一審法院駁回王甲的訴請,二審法院駁回王甲的上訴,維持原判。

2015年3月15日,李甲以王甲為被申請人向某縣人民政府提出申請,請求確認墻界。2016年5月20日,某縣人民政府作出某政土權字[2016]第8號《某縣人民政府土地權屬爭議案件行政處理決定》,確認《李王兩家砌筑界墻的協議》合法有效,以協議約定進行確認。

王甲不服,以某縣人民政府為被申請人,李甲為第三人向某某市人民政府提出行政復議,請求撤銷某縣人民政府作出某政土權字[2016]第8號《某縣人民政府土地權屬爭議案件行政處理決定》。2016年8月15日,某某市人民政府作出某政復決字[2016]68號行政復議決定書,認定某縣人民政府在未依法對申請人主體資格進行審查即進入實體處理的作法不符合規定,撤銷了某縣人民政府作出的行政處理決定。李甲不服某某市人民政府作出的該行政復議決定遂向某某市中級人民法院提起行政訴訟,請求撤銷某某市人民政府作出的行政復議決定。

2017年6月1日,某某市中級人民法院作出一審行政判決書,認定某縣人民政府在受理確權申請時未盡到審慎審查義務,在沒有告知李乙參加確權活動或將李乙追加為當事人的情況下,即對案涉莊基之間的界墻進行處理,存在影響李乙實體權利的可能,屬于程序嚴重違法,應當撤銷。某某市人民政府在復議的過程中沒有通知第三人李乙參加確認活動或將第三人李乙追加為當事人的情況下即對案涉莊基的界墻進行處理,屬遺漏當事人,存在影響第三人李乙實體權利的可能,屬程序嚴重違法。確認某某市人民政府于2016年8月15日作出的某政復決字[2016]68號行政復議決定違法。

二、案件評析

(一)從相關法律規定角度來看。

《行政復議法》中規定了:“同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人參加行政復議。”該規定賦予了第三人參加行政復議的權利。《行政復議法實施條例》第九條規定:“行政復議期間,行政復議機構認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的,可以通知其作為第三人參加行政復議。”該規定在行政復議機構通知第三人參加行政復議的規定中表述為“可以”,這就明確了行政復議機構對是否通知第三人參加行政復議具有行政裁量權,通知并非行政復議機構的法定強制義務,未通知第三人參加行政復議不屬于程序違法。

(二)從行政復議法的立法目的和價值追求來看。

本案涉及到兩個行政機構的處理決定:某縣人民政府作出的行政處理決定和某某市人民政府作出的行政復議決定書,某某市中級人民法院均以上述行政機構未盡到審慎審查義務,而確認程序違法。關于這個審慎審查義務的界定法院具有非常大的裁量權,行政復議機關在對事實和證據的審查過程中,發現下面的情形如何確定行政機關未盡到審慎審查義務?根據目前證據沒有發現第三人而行政復議機關沒通知參加行政復議、證據顯示有第三人但行政復議機關沒審查到位沒通知參加行政復議、目前證據明確表明有第三人而行政復議機關沒有通知參加行政復議、目前證據顯示存在第三人復議機關通知后第三人沒有參加行政復議,上述情形的結果均是第三人未參加行政復議,行政復議法明確規定第三人不參加行政復議不影響行政復議案件的審理,行政機關沒有必須通知第三人的義務,那行政機關的該審慎義務的法律基礎何在?區分上述情形的法律意義和現實意義何在?如果行政復議決定作出后出現了新的利害關系人,申請人是否也可以存在新的利害關系人未參加行政復議為由而申請行政訴訟?如果以上述理由案件進入行政訴訟階段,法官的自由裁量權由誰監督?很明顯,這樣的做法是違反法律規定和立法目的的。

本案中,某某市人民政府的行政復議決定,可能涉及到的利害關系人不只是李乙,還有王乙,甚至有可能存在其他利害關系人,若將通知利害關系人參加行政復議作為行政復議機構的法定義務將會加重行政復議機構的工作負擔,也可能造成案件處理時間的拖長,背離了行政復議制度的價值追求。

(三)從行政復議與行政訴訟的異同來看。

行政復議法規定行政復議機關“可以”通知利害關系人作為第三人參加訴訟,而行政訴訟法直接規定法院“通知”利害關系人參加訴訟,行政訴訟法在這方面沒有給法院自由裁量的權利。這是因為,行政復議不同于行政訴訟。行政復議的價值追求主要在于快捷高效與低成本地解決糾紛,效率不僅是行政管理活動的生命,而且是行政復議的生命,若通知第三人會嚴重降低行政復議的進度,影響行政復議機關的行政效率,這會背離行政復議的價值追求,因而是否通知應當交由行政復議機關自由裁量。而行政訴訟的主要價值追求并非是效率,而是為了更為公正地解決糾紛,若存在有利害關系的第三人而人民法院卻拒不通知第三人參加訴訟,顯然有悖于公正司法的基本原則,故“應當”通知第三人參加訴訟。且行政復議是權利救濟的一種途徑,但不是唯一的救濟途徑,法律規定對行政復議決定不服可以提起行政訴訟,給第三人通過提起行政訴訟來尋求司法救濟的權利,既避免司法資源的浪費又給第三人通過國家權利解決爭議的途徑。

(四)從行政復議程序中行政相關人的權利的行使與處分來看。

《行政復議法》明確規定利害關系人可以作為第三人參加行政復議,該規定賦予了利害關系人作為第三人參加行政復議的權利,行政復議法同時規定了第三人不參加行政復議,不影響行政復議案件的審理。既然這是法律賦予給第三人的權利,而第三人的參加與否不影響行政復議案件的審理,則利害關系人有權選擇參加或者不參加。為了盡可能地保障利害關系人的參與權,行政復議法規定了第三人可以申請參加行政復議也可以依行政復議機關通知參加訴訟,當然第三人還可以在行政復議機關通知參加行政復議案件后拒絕參加行政復議。既然通知不通知是行政復議機關的裁量權,參與不參與是第三人對其權利的處分,行政復議法也規定了第三人的參與與否不影響行政復議案件的審理,這就說明第三人參加行政復議不是法律的強制性規定,通知第三人參加行政復議不是法定程序,不通知第三人參加行政復議是行政復議機構的行政裁量權,不屬于程序違法。

綜上,筆者認為行政復議機關在行政復議過程中未通知與案件有利害關系的第三人參加行政復議是法律賦予行政復議機關的自由裁量權,不能因為復議機關沒有通知第三人參加行政復議案件的審理而認定行政機關所做的復議決定程序違法。

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