理論研究
警察執法不出示執法證件是不是屬于程序違法?
發布時間:2018/4/2  瀏覽次數:10991 次  來源:渭南市人大常委會法制工作委員會委員  作者:周哲
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 昨天看到一篇《警察執法要不要執法證件?》,而警察執法無需執法證件的說法違反法律!如果不及時糾正,問題將十分嚴重。這將導致未來公、私假警察增多,違規穿仿警服的“半”假警察更多,大幅增加社會不安定因素。筆者以下面案例為引,就有關警察執法不出示執法證件是不是屬于程序違法的問題,提出自己的看法

 一、案情摘要及處理結果

2018年1月5日,某雜志發表了一篇《警察執法要不要執法資格證?》的文章,文中轉發了《中國裁判文書網》的一個案例。該案例是甲市中級人民法院審理李某與乙縣人民政府公安治安管理二審行政案件。當事人為上訴人(原審原告)李某、被上訴人(原審被告)乙縣人民政府、原審第三人乙縣公安局、被上訴人(原審第三人)張某。審理經過,上訴人李某因治安行政處罰一案,不服甲市某區人民法院(2015)某行初字第231號行政判決,向二審法院提起上訴。二審法院已審理終結。一審法院查明,原審認定,原告李某與第三人張某同為乙縣某鄉蓮花村人,2014年10月1日,雙方因宅基地權屬爭議產生糾紛,繼而引起相互斗毆。乙縣公安局城關派出所經調查取證作出xx號行政處罰決定書。決定對第三人張某拘留五日。第三人張某不服,以該處罰決定認定事實不清,程序違法,明顯偏袒對方為由,向被告提出行政復議,被告認為乙縣公安局作出的xx號行政處罰決定書,違反了《丙省行政執法和行政執法監督規定》第十條的規定,屬于程序違法,隨后作出xxx號行政復議決定書,撤銷乙縣公安局作出的xx號號行政處罰決定書,并責令乙縣公安局重新作出處罰決定。原告李某不服向法院提起行政訴訟,請求撤銷xxx號行政復議決定。另查明,乙縣公安局辦案人員劉三無丙省人民政府頒發的執法證件,警官證也未在丙省人民政府備案。一審法院認為,原審認為,被告根據《丙省行政執法和行政執法監督規定》的規定,以乙縣公安局辦案人員在案件辦理中無丙省人民政府頒發的行政執法證件為由,撤銷乙縣公安局作出的xx號行政處罰決定書,事實清楚,程序合法,于法有據,應予維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回原告李某的訴訟請求。上訴人李某的主要上訴理由:1、被上訴人乙縣人民政府認為辦案人員必須持有省政府頒發的行政執法證才能執法否則不具備辦案資格的主張是錯誤的。公安部頒發的《公安機關人民警察證使用管理規定》第四條明確規定:“人民警察證是公安機關人民警察身份和依法行政職務的憑證和標志。”公安辦案人員持有警察證,具有執法資格。乙縣人民政府的做法明顯與上述公安部的規定相違背。2、乙縣人民政府在一審中變更、增加行政復議決定理由,將乙縣公安局辦案人員沒有省政府頒發的執法證,變成辦案人員的警察證沒有在乙縣人民政府備案,該警察便無權執法的理由也是錯誤的。縣政府不是頒發警察證的機關,也不是主管機關,所以要求警察證在縣政府備案不符合公安部的規定,乙縣人民政府以警察證未在政府備案,取消辦案人員的行政執法權,是對《人民警察法》的違抗。被上訴人辯稱被上訴人乙縣人民政府的主要答辯理由:乙縣公安局在辦理本案的辦案人員沒有丙省人民政府頒發的行政執法證件,也沒有經本級政府備案認可的其他行政證件。所以,不具備辦理行政執法案件的資格。乙縣公安局的行為違反了《丙省行政執法和行政執法監督規定》第十條的規定,屬于程序違法。該條文中所指行政執法證件是由丙省人民政府頒發的,該證件是符合申領條件的行政執法人員經縣級以上人民政府依法培訓,考試合格后向省人民政府法制機構申領和核發的。是行政執法人員依據法定職權對公民、法人或者其他組織實施行政管理的資格證明。人民警察證是公安機關警察身份證明和依法執行職務的憑證,其合法性應予認可。但警察證應當在本級人民政府備案。原審第三人乙縣公安局的陳述意見:1、公安機關是人民民主專政的重要工具,人民警察是武裝性質的國家治安行政力量,我們有國家的治安行政權力,就是執法權。所以人民警察執法是不用出示“執法證”的。《行政處罰法》與《人民警察法》就執法人員執法時是否應當出示身份證件規定不一致。《行政處罰法》為一般法,《人民警察法》為特別法,特別法優于一般法,所以應當適用《人民警察法》的規定。2、關于公安機關內部執法資格證書的問題。確立行政執法人員資格制度的目的,是為了增強行政執法的嚴肅性,規范行政執法行為,提高執法水平和質量,最終達到依法行政的目的。考取《執法資格證書》,本質上不是授予我們執法權,而是為了提高我們的執法能力,是我國法制化建設的一個舉措。被上訴人張某同意乙縣人民政府的答辯意見。二審法院查明,本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致。二審法院認為,公安機關辦案人員從事行政執法工作,應當具備行政執法主體資格。乙縣人民政府受理被上訴人張某的行政復議申請后,查明乙縣公安局在辦理李某因毆打他人治安行政處罰一案中,具體辦案人員沒有丙省人民政府頒發的行政執法證件,遂認為其辦案人員不具備辦理行政案件的資格,屬辦案程序違法,故依據《丙省行政執法和行政執法監督規定》第十一條:“行政執法人員從事行政執法活動,必須取得本級人民政府的行政執法證件或者持有經備案認可的其他行政執法證件”的規定,撤銷了原審第三人乙縣公安局作出的xx號行政處罰決定。《中華人民共和國人民警察法》第七條規定:“公安機關的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規的個人或者組織,依法可以實施行政強制措施、行政處罰。”和《公安機關人民警察證使用管理規定》第四條規定:“人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執行職務的憑證和標志。公安機關人民警察在依法執行職務時,除法律、法規另有規定外,應當隨身攜帶人民警察證,主動出示并表明人民警察身份。”上述規定表明公安機關辦案人員持有人民警察證件,即具有了依法執行職務的資格。本案中,乙縣公安局辦案人員持有公安部頒發的人民警察證,應認定其具有執法資格和效力。公安機關及人民警察擔負著治安行政執法和刑事司法重任,不同于一般的行政執法機關和行政執法人員。因此,公安機關的人民警察依據上述規定,可以持公安機關制發的有效證件依法行使執法權。且《人民警察法》系上位法,其效力高于《丙省行政執法和行政執法監督規定》的效力。故乙縣人民政府在未查明乙縣公安局辦案人員持有人民警察證的情況下,僅以沒有行政執法證件為由認定其無辦案資格欠妥。原判據此理由判決駁回原告訴訟請求不當,屬適用法律錯誤,應予撤銷。二審裁判結果是撤銷甲市某區人民法院(2015)某行初字第231號行政判決和乙縣人民政府xxx號行政復議決定。

二、案件評析

(一)警察執法不出示執法證件是違法行為

1、法律效力高于《人民警察法》的《行政處罰法》、《行政強制法》規定執法必須出示執法證件,《人民警察法》于1995年頒布,《行政處罰法》于1996年頒布,且前者為全國人民代表大會常委會頒布,后者為全國人民代表大會頒布,所以后者的效力高于前者。另外,即使依照新法優于舊法的原則,后者的效力也高于前者。《行政強制法》于2012年實施。依照新法優于舊法的原則,后者的效力也高于前者。《行政處罰法》第三十四條規定:“執法人員當場作出行政處罰決定的,應當向當事人出示執法證件……”;《行政強制法》第十八條行政機關實施行政強制措施應當:出示執法證件。

由上可知,即使《人民警察法》作出了警察執法不用出示執法證件的規定,也是無效的。

2、警察的“義務和紀律”不能扭曲成“職權”

《人民警察法》第二章是 “職權”。第三章是“義務和紀律”,所以第三章的第二十三條:“人民警察必須按照規定著裝,佩帶人民警察標志或者持有人民警察證件,保持警容嚴整,舉止端莊”,明顯是人民警察的“義務和紀律”而不是“職權”。

《警察執法要不要執法證?縣政府說要,法院說:你錯了》轉載的案例中法院把人民警察的“義務和紀律”理解為了“職權”,把執法時必須履行的“義務和紀律”,理解為滿足了須履行“義務和紀律”中的一項便可以執法,顯然是對法律進行重大曲解,或對法律的理解出現了重大錯誤!

由上可知,《人民警察法》沒有作出警察執法不出示執法證件的規定。

3、《人民警察法》要求出示相應證件才能盤問、檢查

《人民警察法》第九條:“為維護社會治安秩序,公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員,經出示相應證件,可以當場盤問、檢查;經盤問、檢查,有下列情形之一的,可以將其帶至公安機關,經該公安機關批準,對其繼續盤問:……”。該法并沒有規定出示人民警察證可代替出示執法證件的意思。

4、公安部第97號令明確規定 執行職務時必須出示人民警察證

2008年頒布的《公安機關人民警察證使用管理規定》(公安部第97號令)第四條:“人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執行職務的憑證和標志。公安機關人民警察在依法執行職務時,除法律、法規另有規定外,應當隨身攜帶人民警察證,主動出示并表明人民警察身份。”也能說明,行政執法必須執行《行政處罰法》、《行政強制法》關于執法必須出示執法證件的規定。

5、人民警察證并非人民警察執法權證,還不能確定有執法權

地方政府規章作為法律的組成部分,在地方政府所轄方位內具有法律效力。《人民警察法》并沒有行政執法證件做出具體規定,也不存在地方規章與法律沖突的問題。至于地方規章與公安部《公安機關人民警察證使用管理規定》(公安部第97號令)其實也不矛盾。因為《公安機關人民警察證使用管理規定》(公安部第97號令)第四條:“人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執行職務的憑證和標志。中所稱的法應當包括在各地分別實施的地方政府規章。例如《陜西省行政執法證件管理辦法》規定,凡在本省行政區域內申領、頒發和使用管理行政執法證件,必須遵守本辦法。 本辦法所稱行政執法證件是指由省人民政府統一制作頒發的,確認行政執法人員依法進行執法活動資格的證明。 全省各級行政執法機關、法律法規授權的組織和行政機關依法委托的組織(統稱行政執法機關)進行執法活動,應當統一申領和使用《陜西省行政執法證》,法律、法規另有規定的從其規定。行政執法人員必須持證執法,未取得行政執法證件的,不得從事執法活動。《丙省行政執法和行政執法監督規定》第十條:“行政執法人員從事行政執法活動,必須取得本級人民政府的行政執法證件或者持有經備案認可的其他行政執法證件”的規定,人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執行職務的憑證和標志,而并非執法權證。

公安機關的政工人員、財務人員等也是警察,他們不對外行政執法等,他們按照《公安機關人民警察證使用管理規定》,也可以領人民警察證,所以有人民警察證,還不一定能執法,也就是不能確定有執法權。也有新聞報道,記者就此問題咨詢了全國人大常委會法工委、河南省人大常委會法工委、河南省法制辦有關專業人士及北京、鄭州的多名律師。大家意見比較一致的是,警察證不是執法證,有警察證不一定有執法權。

6、盡管《公安部關于公安機關是否申領地方政府統一制發的<行政執法證>問題的批復》認為警察執法無需執法證但涉嫌違法應當被清理

(1)公安部的批復屬于越權解釋。根據立法法的規定,應由人大作出立法解釋

立法法第四十五條規定,法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的,由全國人民代表大會常務委員會解釋:一是法律的規定需要進一步明確具體含義的;二是法律制定后出現新的情況,需要明確適用法律依據的。

(2)沒有上位法的支持

《批復》稱其是根據《人民警察法》的規定制定本批復,同時還稱 “公安機關的人民警察可以持公安機關制發的有效證件依法行使執法權”,但《人民警察法》并沒有這樣的規定(只有“經出示‘相應證件’,可以當場盤問、檢查”)。

《批復》以及生效判決還稱(警察是)“不同于一般的行政執法機關和行政執法人員”,沒有法律依據,不能成為制定該批復的依據。

因為各執法機關都可能認為自己不同于一般的行政執法機關和行政執法人員,所以也可以以此為由,而持各執法機關制發的有效證件依法行使執法權,這會使《行政處罰法》的相關規定成為空文。

(3)公安機關制發的有效證件范圍很廣

公安機關的概念太大,派出所、公安分局等都是公安機關,持有他們制作發放的有效證件,如果能執法,特別是不出示執法證件就能執法,會使一些不符合執法條件的人執法,使執法的隊伍混亂。

(4)、違反《公安機關人民警察證使用管理規定》的規定

《公安機關人民警察證使用管理規定》第七條:“……公安部負責制定、發布證件式樣和技術標準,組織制作、發放證件皮夾。各省、自治區、直轄市公安廳、局和新疆生產建設兵團公安局,鐵路、交通、民航、森林公安機關和海關緝私部門有關主管部門組織制作、發放本轄區或者本系統公安機關人民警察證內卡。”而并非“是公安機關制發的有效證件”,后者的外延比前者大的多。

所以,上述批復涉嫌違法,應當被清理。

綜合上面6條可知,警察執法不出示執法證件是違法行為。

(二)警察為制止或抓捕正在違法、犯罪人員,可不出示執法證件

對于正在實施違法、犯罪的行為人,以及剛逃跑者,即使普通公民也可對其實施行為制止或抓捕(抓捕后必須送司法機關)。公安機關對處于這種情形的違法、犯罪嫌疑人,自然也和公民一樣,享有不出示執法證件,就可以執法的權利。但警察對于處于正常行為人的檢查,應該出示執法證件。轉除刑事案件涉案人員,或在車站等特殊場所等,警察即使穿著警服也不能在大街上查行人的身份證或者把人帶走。(畢竟弄到假警服是很容易的,而且普通人也未必能分清警察、保安、協警、臨時工的區別。)

(三)警察可不出示執法證件執法,將使公、私假警察增多違規穿仿警服的“半”假警察更多

由于非公安人員制作警服、警號等,地方公安違規越權制作“假”警察證的違法成本很低(后為公假警察,前為私假警察),如果再縱容警察可不出示執法證件,甚至違法扭曲法律,并將扭曲了法律大肆進行宣傳,必將導致未來公、私假警察增多,違規穿仿警服的“半”假警察(輔警、保安)更多,大幅增加社會不安定因素。

綜上,筆者認為警察執法不出示執法證件屬于程序違法。



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